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在经济上，各领每年将收入的三成上缴都护府，其余的留作自用，都护府不作干涉。
都护府将辖区内所有的回鹘人划为襄人，统一定为回鹘族群，由各领的领丞负责与都护府的民政局接洽，办理各领居民的户口本和身份牌。
辖区内落实华襄分治的措施，如华襄禁婚、襄人任职七品以下、回鹘襄人不得出都护府辖区，也不得允许境外的夷人进入，如确有需要，须经都护府同意后，回鹘襄人才能出入境。
经过一番运作，原来的四个小国被拆分为十个领，被称为回鹘十领，各领官员由都护府重新任命，并向大唐效忠，正式成为唐朝的直辖领土。
按照要求，回鹘人的姓名也要改成复姓四字，由于大部分回鹘人和汉人接触很少，实际上是另起一个四字汉名，原来的回鹘名可以保留，作为族群内部使用。
回鹘人正式划为襄人后，除了有少量限制以外，其他方面和华人差不多，享受同等的财税政策，维持着半自治状态。
苏武城建立以后，不断有汉人和回鹘人到此定居，汉人将内地的产品运到这里出售，再购买当地的马匹、牛羊到内地贩运，活跃了当地商贸，回鹘人不需要再远赴苏尼城交易。
甚至有些汉人在当地办起了皮革、毛纺之类的工厂，还开设了一些餐馆、旅店、杂货店，吸引了不少回鹘人前来务工、购物，苏武城逐渐成为一个活跃的塞外城市。
安西都护齐茂林，也带着六千护兵，从沙州向西域进发，军事部考虑到后续镇西军要参加远征，就从秦陇道的地方兵力中抽调三千人，配发燧发枪，作为安西都护府的直属团，另外从镇西军抽调三千人作为先头部队参与护送任务。
齐茂林一行沿途受到西域诸小国的欢迎，一直行进到天山北坡的车师前部一带，选择在头屯河西岸建城，取西域归化唐朝之意，命名为归化城（今新疆昌吉市）。
齐茂林选择在归化城建立安西都护府有两点考虑，一是唐朝已经规划远期通往西域的铁路，元稹要求他在规划路线上选址建城；二是归化城位于天山北坡，降雨加上天山融雪，水源相对丰富，周围适合开垦为耕地。
综合考虑，齐茂林认为归化城是西域都护府的理想驻地，以后交通方便、粮食充足，繁华起来指日可待。
安西都护府的边界，朝廷已有定论，西到葱岭，南到昆仑山，东到古玉门关，东北到阿尔泰山，西北到阿拉套山。
齐茂林认为，西域境内小国林立，没有必须要再大规模的拆分，仅将较大的龟兹和车师后部一分为二，其他的小国就地改为领，共设了十二个领，称为西域十二领。
根据改制需要，原来设置的伊州、西州，还有其他小国，都改成了领，各领的五人政务会成员，尽量保留各地原来的官员，但是必须要由安西都护府重新任命。
相应的，西域人也全部改成了襄人，划分为西域族群，每人也要起一个四字的襄人姓名，制作绿色的襄人户口本和身份牌。
没想到在确认襄人身份时，起了一些风波。原来在西域的绿洲地区，早先曾经有一些汉人移民到此，这些人和当地人通婚以后，身份长期游离在汉人和西域人之间。
原来还区别不大，现在突然都被划为襄族，这些人认为自己是汉人，应该被划为华族，纷纷跑到归化城的安西都护府反映情况。
齐茂林接到这些情况后，认真思索了一番认为，关于境外汉人的身份问题，朝廷在元和十二年就已经下旨明确，三年内境外的汉人必须回到唐朝境内认祖归宗才能划为华族。
现在已经超过三年，这些人也没回去认祖归宗，继续留在西域当地，鱼和熊掌不可兼得，不可能靠临时抱佛脚来改变身份。
齐茂林也考虑到，这些人毕竟也流着华夏的血统，如果把他们跟西域土著居民一样对待也不合适，就想搞一些变通之法。
经过仔细考虑后，齐茂林决定将这些具有汉人血统的西域人划为西域族群中的周襄族，意为这些人为周朝遗民的后代，因久居异域成为了襄人。
对于周襄族，西域都护府予以照顾，在有周襄族居住的原伊州、西州、车师前部、车师后部设立的几个领，官员和公职人员优先选用周襄族，周襄族可以优先迁入归化城，在其他方面也尽量予以照顾。
齐茂林觉得确定民族这种大事，还是要报给朝廷决定，于是派人将设立周襄族的设想写成奏书派人送到朝廷。
李纯接到奏书以后，觉得齐茂林处置得当，完全同意，要求四个新襄人地区具有汉人血统的襄人，经各都护府民政局确认后，均可划到周襄族。
安西都护府除了带了一些官员，需要不少公职人员，齐茂林就尽量选用周襄族人员，归化城的公职人员大部分也被周襄族占据，大量的周襄族进入归化城经商，周襄族还可以在归化城周围垦荒，开垦五年之后，就成为自己的产业。
这些周襄人，感觉到当初是自己没有把握住机会，现在安西都护府如此照顾，已经不错了，觉得跟华人差别也不大，也就接受了周襄族的身份。
齐茂林还有一个任务，就是要把安西都护府打造成以后唐军西征的前进基地，所以他大力建设归化城，修建仓库，囤积物资，以供后面西征部队之用。
齐茂林还派出人员，广泛收集西方各国的情报，汇总以后派人送给外事部，作为以后西征之用。
南诏都护钱枫云，进入南诏的行程也是非常顺利，沿途的几个小国对他非常恭顺，希望他在重新设领时，尽量使用各国原先的人员。
南诏的六千护兵也和西域一个情况，由于后面镇蛮军要参加南征，所以三千直属团从黔滇道地方部队中抽调过来，另外三千人则为镇蛮军的先头部队。
